Erwägungen (1 Absätze)
E. 3 a) Materiell sind zunächst die einschlägigen Gesetzes- bestimmungen und die dazu entwickelte Rechtsprechung des Bundesgerichts sowie des Verwaltungsgerichts Graubünden in Er- innerung zu rufen. Das in Art. 74 Abs. 2 BV verankerte Verursa- cherprinzip legt fest, dass derjenige, der schädliche Einwirkungen auf die Umwelt verursacht, auch die Kosten für deren Beseitigung zu tragen hat. Nach Art. 32a Abs. 1 USG sorgen die Kantone dafür, dass die Kosten für die Entsorgung der Siedlungsabfälle, soweit sie ihnen übertragen ist, mit Gebühren oder anderen Abgaben den Verursachern überbunden werden. Bei der Ausgestaltung der Ab- gaben werden u. a. die Art und die Menge des zu entsorgenden Abfalls berücksichtigt (lit. a). Laut Art. 60a Abs. 1 GSchG sorgen die Kantone dafür, das die Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanie- rung und Ersatz der Abwasseranlagen, die öffentlichen Zwecken dienen, mit Gebühren oder anderen Abgaben den Verursachern überbunden werden. Bei der Ausgestaltung der Abgaben sind be- sonders auch die Art und die Menge des erzeugten Abwassers zu berücksichtigen (lit. a). Auf Kantonsebene wird in Art. 39 GG be- stimmt: Die Gemeinde deckt ihren Finanzbedarf speziell aus Steu- ern, Vermögenserträgen sowie Beiträgen und Gebühren (Abs. 1). Die Steuern sind so festzulegen, dass der Finanzhaushalt der Ge- meinde auf die Dauer ausgeglichen bleibt. Besondere Leistungen sind soweit möglich und zumutbar verursachergerecht durch Kau- salabgaben zu finanzieren. Ausgaben dürfen dabei nur soweit getätigt werden, wie sie nötig und wirtschaftlich tragbar sind (Abs. 2). In Art. 6 KGSchG wird unter dem Titel «Verursacherprin- zip» nochmals betont, dass derjenige – der Massnahmen nach
11/25 Gebühren und Abgaben PVG 2012 208 dem KGSchG oder dem GschG verursacht – die Kosten dafür zu tragen hat. Laut Art. 44 KGSchG sind die Gemeindeerlasse innert fünf Jahren nach Inkraftreten des KGSchG (am 1. Oktober 1997) den neuen Gewässerschutzvorschriften anzupassen (Modifika- tionspflicht somit spätestens bis Ende 2002).
b) Die Gemeinde stellt sich im konkreten Fall offensichtlich auf den Standpunkt, dass ein Systemwechsel von der bisher – ge- stützt auf die von ihr zitierten Bestimmungen des WVR und KEG aus den 80er-Jahren – angewandten Bemessungsmethode einzig nach dem Gebäudewert zu einer «gemischten Erfassungsvari- ante» (feste Grundgebühr in Kombination mit tatsächlichem Was- ser- und Abfallverbrauch) unverhältnismässigen Mehraufwand für sie (da Installation von Wasseruhren und Verbrauchszählern über- all erforderlich) als auch gar übermässige bzw. unnötige Mehrkos- ten für die meisten Haus- und Wohnungsbesitzer nach sich ziehen würde. Dieser Auffassung kann sich das Gericht nicht anschlies- sen. Wie das angerufene Verwaltungsgericht als auch das Bundes- gericht im Zusammenhang mit der Einführung von Misch- varianten (verbraucherunabhängige Grund-/Sockelgebühr plus mengenabhängige Verbrauchertaxe) festhielt, vermag nur ein solch differenziertes Erfassungssystem verfassungsrechtlich zu überzeugen, weil dem Verursacherprinzip durch die Einführung ei- ner variablen Komponente (Verbrauchs-/Mengengebühr) Rech- nung getragen wird, während dies einzig mit einer starren und zu verallgemeinernden Objektpauschale gestützt auf den Gebäude- versicherungsneuwert nicht erreicht wird (vgl. PVG 2011 Nr. 16, 2002 Nr. 26, 2001 Nr. 24, 1996 Nr. 82, 1993 Nr. 71; BGE 129 I 290 ff.). Was die Berücksichtigung des Gebäudeversicherungsneuwertes zur Ermittlung der Grund-/Sockelgebühr betrifft, hat die höchst- richterliche Rechtsprechung schon mehrfach ausgeführt: «Der Ge- bäudeversicherungswert ist für die Festsetzung der Grundgebühr solange ein vertretbares Kriterium, als er die Grösse der Liegen- schaft und damit das Ausmass deren möglicher Nutzung zum Ausdruck bringt, von der auch die mutmassliche (wahrscheinliche oder maximal zu erwartende) Inanspruchnahme der öffentlichen Versorgungs- und Entsorgungseinrichtungen abhängt, die durch eine Grundgebühr – als Bereitstellungsgebühr – pauschal abge- golten werden darf» (BG-Urteil 2P.266/2003 vom 5. März 2004 E. 3.3 am Ende; URP 1997 S. 39 ff., E. 4b und 4c). Bereits in BGE 128 I 52 E. 4 wurde indessen festgehalten, dass das aus Art. 8 und 9 BV abgeleitete «Äquivalenzprinzip» verletzt sei, wenn für die Bemes- sung der jährlich erhobenen Abwassergebühr in keiner Weise auf
11/25 Gebühren und Abgaben PVG 2012 209 die Verbrauchswassermenge abgestellt werde. Nach dem Äquiva- lenzprinzip darf eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Miss- verhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung stehen und sie muss sich in vernünftigen Grenzen bewegen (BGE 132 II 375 E. 2.1). Daneben gilt es das «Verursacherprinzip» zu beach- ten, welches laut Art. 60a GSchG verlangt, dass speziell auch bei der Bemessung von periodischen Benützungsgebühren die pro- duzierte Abwassermenge zu berücksichtigen sei (vgl. BG-Urteil 2P.53/2007 vom 22. Juni 2007 E. 2.2; zum «Kostendeckungsprin- zip» vgl. BG-Urteil 2C_644/2009 vom 16. August 2010 E. 4). Die Darstellung der Vorinstanz, wonach die strittigen Gebühren aus- schliesslich und allein anhand des fixen Gebäudeversicherungs- werts festgelegt werden dürften, geht demnach schon im Grund- satz eindeutig fehl und ist daher unhaltbar.
c) Eine andere Frage ist, inwiefern die Vorinstanz bei den angefochtenen Rechnungen 2008 – 2011 betreffend Frischwasser- und Abwassergebühren überhaupt auf das noch nicht gesetzlich verankerte Mischsystem (bestehend aus: Grund- und Verbrauchs- gebühr) Bezug nehmen kann. Wie das Verwaltungsgericht in ei- nem früheren Urteil vom 7. Januar 2005 (vgl. VGU A 04 79 E. 3d; erst kürzlich wieder bestätigt in VGU A 11 45 – 47) erwog, muss die Erhebung der Grundgebühr immer in einem vernünftigen bzw. ausgewogenen Verhältnis zur Verbrauchsgebühr stehen, da sonst hauptsächlich dem Verursacherprinzip nicht bzw. meist nur un- genügend Rechnung getragen würde. Aufgrund dieser Erkenntnis wurde im besagten Urteil im Sinne einer Faustregel bestimmt, dass die Höhe der Grundgebühr zwischen 50 und 75 % und dieje- nige der Mengengebühr zwischen 50 und 25 % liegen sollte, um ein adäquates Verhältnis zwischen diesen beiden Abgabetypen zu garantieren. Auf die Einhaltung dieser Grenzwerte sind die einzel- nen Rechnungen noch zu kontrollieren, um so über ihre Recht- mässigkeit/Haltbarkeit bzw. allfällige Anpassungen befinden zu können.
d) Die soeben zitierten Gesetzesbestimmungen (vorne E. 3a), die angeführte Rechtsprechung und die zitierten Grundsätze im Abgaberecht (E. 3b) sowie deren konkrete Handhabung in der Praxis (E. 3c) lassen keinerlei Zweifel offen, dass für jährlich wie- derkehrende Gebührenabgaben unverzichtbar eine Aufteilung zwischen Grund- und Verbrauchsgebühren zu erfolgen hat und de- ren Verhältnis mindestens 50 % zu 50 % bzw. maximal 75 % zu 25 % zu betragen hat. Diese Parameter müssen sowohl generell über alle Gebührenrechnungen als auch konkret grundsätzlich bei jeder
11/25 Gebühren und Abgaben PVG 2012 210 einzelnen Rechnungsstellung eingehalten werden. Die mehrmals durch die Gemeinde wiederholte Auffassung, dass die Ver- brauchsgebühren nur den variablen Teil ihrer Betriebskosten be- treffen können, ist somit offenkundig falsch. Das vom übergeord- neten Recht zwingend vorgeschriebene Verursacher-, Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzip muss von der Vorinstanz vielmehr ge- genüber jedem Wasserbezüger bzw. Abwasserlieferer respektiert werden, und dies grundsätzlich unabhängig davon, wie sich die entsprechende kommunale Betriebsrechnung zusammensetzt. Lediglich so kann auch das höherrangige und anzustrebende Ziel erreicht werden, dass sich der Konsument gewässerschutz- und umweltrechtlich möglichst korrekt verhält. Schon deshalb ist der angefochtene Gemeindevorstandsentscheid samt der ihm zu- grunde liegenden Rechnungsstellungen aufzuheben. Die fragli- chen Rechnungen sind zumindest auf eine vertretbare Grund- gebühr von höchstens ca. 70 % (so bereits: VGU A 11 45 – 47) der erhobenen Beiträge festzulegen. Eine derartige Übergangslösung drängt sich schon aus Gründen der rechtsgleichen Behandlung aller Gebührenpflichtigen in der Gemeinde auf. Im Übrigen haben die Beschwerdeführer selbst nicht einen gänzlichen Verzicht auf die Gebührenerhebung für die bezogenen Leistungen (2008 – 2011) beantragt, sondern zu Recht lediglich die Festlegung ihrer Gebühren unter Beachtung des Verursacher-, Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzips (vgl. Ziff. 3 ihres Rechtsbegehrens). Für die Erhebung verbrauchsabhängiger Gebühren (Anteil ca. 30 %) hat die Gemeinde bisher aber überhaupt noch keine ge- setzliche Grundlage. A 11 55 Urteil vom 22. August 2013 Die dagegen an das Bundesgericht erhobene Beschwerde in öf- fentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist noch hängig.
Volltext (verifizierbarer Originaltext)
206 Gebühren und Abgaben 11 Taxas e contribuziuns Tasse e contributi Wiederkehrende Wasser- und Abwassergebühren. Berech- nung.
– Nach Art. 74 Abs. 2 BV gilt das Verursacherprinzip, wel- ches im eidgenössischen Umwelt- und Gewässer- schutzgesetz noch speziell erwähnt wird (Art. 32a USG und Art. 60a GSchG); auf Kantonsebene ist das Verur- sacherprinzip im Gemeindegesetz und im Einführungs- gesetz zum GSchG verankert (Art. 39 GG und Art. 6 KGSchG); die Anpassungsfrist für Gemeindeerlasse wurde auf 5 Jahre (ab 1. Oktober 1997) festgelegt (E. 3a).
– Das Abstellen auf eine starre Objektpauschale, allein ge- stützt auf den geschätzten Gebäudeversicherungsneu- wert, ist nicht (mehr) zulässig, da das Verursacherprin- zip nicht gebührend berücksichtigt wird; zeitgemäss und geboten ist die Einführung von Mischvarianten mit einer verbrauchsunabhängigen Grund-/Sockelgebühr und einer mengenabhängigen Verbrauchstaxe (E. 3b).
– Die Erhebung der fixen Grundgebühr muss dabei immer in einem vernünftigen Verhältnis zur Erhebung der va- riablen Verbrauchsgebühr stehen (E. 3c).
– Bei der Festlegung von Gebühren gilt es nebst dem Ver- ursacherprinzip jeweils auch noch das Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzip zu beachten (E. 3d). Tasse periodiche per l’acqua e la canalizzazione. Calcolo.
– Giusta l’art. 74 cpv. 2 Cost. vige il principio di causalità, che è contemplato ancora espressamente nella legisla- zione federale sulla protezione dell’ambiente e delle ac- que (art. 32a LPAmb e art. 60a LPAc); a livello cantonale il principio di causalità è sancito dalla legge sui comuni e dalle disposizioni d’introduzione della legge sulla pro- tezione delle acque (Art. 39 LC e art. 6 LCPAc); il termine per adattare la legislazione comunale era stato stabilito (partendo dal 1° ottobre 1997) a cinque anni (cons. 3a).
– Nella determinazione della tassa non è (più) ammis- sibile fondarsi solo su di una rigida classificazione 25
207 11/25 Gebühren und Abgaben PVG 2012 dell’oggetto in base al valore a nuovo giusta la stima dell’assicurazione fabbricati poiché con ciò non viene debitamente considerato il principio di causalità; in li- nea coi tempi e doverosa è l’introduzione di una tassa mista, composta da una tassa base indipendente dal consumo e da una tassa in diretta relazione con la quan- tità consumata (cons. 3b).
– Il prelievo della tassa base fissa deve sempre essere in una ragionevole relazione con l’ammontare della tassa variabile sul consumo (cons. 3c).
– Nella determinazione della tassa, accanto al principio di causalità, occorre considerare anche i principi della equivalenza e della copertura dei costi (cons. 3d). Erwägungen:
3. a) Materiell sind zunächst die einschlägigen Gesetzes- bestimmungen und die dazu entwickelte Rechtsprechung des Bundesgerichts sowie des Verwaltungsgerichts Graubünden in Er- innerung zu rufen. Das in Art. 74 Abs. 2 BV verankerte Verursa- cherprinzip legt fest, dass derjenige, der schädliche Einwirkungen auf die Umwelt verursacht, auch die Kosten für deren Beseitigung zu tragen hat. Nach Art. 32a Abs. 1 USG sorgen die Kantone dafür, dass die Kosten für die Entsorgung der Siedlungsabfälle, soweit sie ihnen übertragen ist, mit Gebühren oder anderen Abgaben den Verursachern überbunden werden. Bei der Ausgestaltung der Ab- gaben werden u. a. die Art und die Menge des zu entsorgenden Abfalls berücksichtigt (lit. a). Laut Art. 60a Abs. 1 GSchG sorgen die Kantone dafür, das die Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanie- rung und Ersatz der Abwasseranlagen, die öffentlichen Zwecken dienen, mit Gebühren oder anderen Abgaben den Verursachern überbunden werden. Bei der Ausgestaltung der Abgaben sind be- sonders auch die Art und die Menge des erzeugten Abwassers zu berücksichtigen (lit. a). Auf Kantonsebene wird in Art. 39 GG be- stimmt: Die Gemeinde deckt ihren Finanzbedarf speziell aus Steu- ern, Vermögenserträgen sowie Beiträgen und Gebühren (Abs. 1). Die Steuern sind so festzulegen, dass der Finanzhaushalt der Ge- meinde auf die Dauer ausgeglichen bleibt. Besondere Leistungen sind soweit möglich und zumutbar verursachergerecht durch Kau- salabgaben zu finanzieren. Ausgaben dürfen dabei nur soweit getätigt werden, wie sie nötig und wirtschaftlich tragbar sind (Abs. 2). In Art. 6 KGSchG wird unter dem Titel «Verursacherprin- zip» nochmals betont, dass derjenige – der Massnahmen nach
11/25 Gebühren und Abgaben PVG 2012 208 dem KGSchG oder dem GschG verursacht – die Kosten dafür zu tragen hat. Laut Art. 44 KGSchG sind die Gemeindeerlasse innert fünf Jahren nach Inkraftreten des KGSchG (am 1. Oktober 1997) den neuen Gewässerschutzvorschriften anzupassen (Modifika- tionspflicht somit spätestens bis Ende 2002).
b) Die Gemeinde stellt sich im konkreten Fall offensichtlich auf den Standpunkt, dass ein Systemwechsel von der bisher – ge- stützt auf die von ihr zitierten Bestimmungen des WVR und KEG aus den 80er-Jahren – angewandten Bemessungsmethode einzig nach dem Gebäudewert zu einer «gemischten Erfassungsvari- ante» (feste Grundgebühr in Kombination mit tatsächlichem Was- ser- und Abfallverbrauch) unverhältnismässigen Mehraufwand für sie (da Installation von Wasseruhren und Verbrauchszählern über- all erforderlich) als auch gar übermässige bzw. unnötige Mehrkos- ten für die meisten Haus- und Wohnungsbesitzer nach sich ziehen würde. Dieser Auffassung kann sich das Gericht nicht anschlies- sen. Wie das angerufene Verwaltungsgericht als auch das Bundes- gericht im Zusammenhang mit der Einführung von Misch- varianten (verbraucherunabhängige Grund-/Sockelgebühr plus mengenabhängige Verbrauchertaxe) festhielt, vermag nur ein solch differenziertes Erfassungssystem verfassungsrechtlich zu überzeugen, weil dem Verursacherprinzip durch die Einführung ei- ner variablen Komponente (Verbrauchs-/Mengengebühr) Rech- nung getragen wird, während dies einzig mit einer starren und zu verallgemeinernden Objektpauschale gestützt auf den Gebäude- versicherungsneuwert nicht erreicht wird (vgl. PVG 2011 Nr. 16, 2002 Nr. 26, 2001 Nr. 24, 1996 Nr. 82, 1993 Nr. 71; BGE 129 I 290 ff.). Was die Berücksichtigung des Gebäudeversicherungsneuwertes zur Ermittlung der Grund-/Sockelgebühr betrifft, hat die höchst- richterliche Rechtsprechung schon mehrfach ausgeführt: «Der Ge- bäudeversicherungswert ist für die Festsetzung der Grundgebühr solange ein vertretbares Kriterium, als er die Grösse der Liegen- schaft und damit das Ausmass deren möglicher Nutzung zum Ausdruck bringt, von der auch die mutmassliche (wahrscheinliche oder maximal zu erwartende) Inanspruchnahme der öffentlichen Versorgungs- und Entsorgungseinrichtungen abhängt, die durch eine Grundgebühr – als Bereitstellungsgebühr – pauschal abge- golten werden darf» (BG-Urteil 2P.266/2003 vom 5. März 2004 E. 3.3 am Ende; URP 1997 S. 39 ff., E. 4b und 4c). Bereits in BGE 128 I 52 E. 4 wurde indessen festgehalten, dass das aus Art. 8 und 9 BV abgeleitete «Äquivalenzprinzip» verletzt sei, wenn für die Bemes- sung der jährlich erhobenen Abwassergebühr in keiner Weise auf
11/25 Gebühren und Abgaben PVG 2012 209 die Verbrauchswassermenge abgestellt werde. Nach dem Äquiva- lenzprinzip darf eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Miss- verhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung stehen und sie muss sich in vernünftigen Grenzen bewegen (BGE 132 II 375 E. 2.1). Daneben gilt es das «Verursacherprinzip» zu beach- ten, welches laut Art. 60a GSchG verlangt, dass speziell auch bei der Bemessung von periodischen Benützungsgebühren die pro- duzierte Abwassermenge zu berücksichtigen sei (vgl. BG-Urteil 2P.53/2007 vom 22. Juni 2007 E. 2.2; zum «Kostendeckungsprin- zip» vgl. BG-Urteil 2C_644/2009 vom 16. August 2010 E. 4). Die Darstellung der Vorinstanz, wonach die strittigen Gebühren aus- schliesslich und allein anhand des fixen Gebäudeversicherungs- werts festgelegt werden dürften, geht demnach schon im Grund- satz eindeutig fehl und ist daher unhaltbar.
c) Eine andere Frage ist, inwiefern die Vorinstanz bei den angefochtenen Rechnungen 2008 – 2011 betreffend Frischwasser- und Abwassergebühren überhaupt auf das noch nicht gesetzlich verankerte Mischsystem (bestehend aus: Grund- und Verbrauchs- gebühr) Bezug nehmen kann. Wie das Verwaltungsgericht in ei- nem früheren Urteil vom 7. Januar 2005 (vgl. VGU A 04 79 E. 3d; erst kürzlich wieder bestätigt in VGU A 11 45 – 47) erwog, muss die Erhebung der Grundgebühr immer in einem vernünftigen bzw. ausgewogenen Verhältnis zur Verbrauchsgebühr stehen, da sonst hauptsächlich dem Verursacherprinzip nicht bzw. meist nur un- genügend Rechnung getragen würde. Aufgrund dieser Erkenntnis wurde im besagten Urteil im Sinne einer Faustregel bestimmt, dass die Höhe der Grundgebühr zwischen 50 und 75 % und dieje- nige der Mengengebühr zwischen 50 und 25 % liegen sollte, um ein adäquates Verhältnis zwischen diesen beiden Abgabetypen zu garantieren. Auf die Einhaltung dieser Grenzwerte sind die einzel- nen Rechnungen noch zu kontrollieren, um so über ihre Recht- mässigkeit/Haltbarkeit bzw. allfällige Anpassungen befinden zu können.
d) Die soeben zitierten Gesetzesbestimmungen (vorne E. 3a), die angeführte Rechtsprechung und die zitierten Grundsätze im Abgaberecht (E. 3b) sowie deren konkrete Handhabung in der Praxis (E. 3c) lassen keinerlei Zweifel offen, dass für jährlich wie- derkehrende Gebührenabgaben unverzichtbar eine Aufteilung zwischen Grund- und Verbrauchsgebühren zu erfolgen hat und de- ren Verhältnis mindestens 50 % zu 50 % bzw. maximal 75 % zu 25 % zu betragen hat. Diese Parameter müssen sowohl generell über alle Gebührenrechnungen als auch konkret grundsätzlich bei jeder
11/25 Gebühren und Abgaben PVG 2012 210 einzelnen Rechnungsstellung eingehalten werden. Die mehrmals durch die Gemeinde wiederholte Auffassung, dass die Ver- brauchsgebühren nur den variablen Teil ihrer Betriebskosten be- treffen können, ist somit offenkundig falsch. Das vom übergeord- neten Recht zwingend vorgeschriebene Verursacher-, Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzip muss von der Vorinstanz vielmehr ge- genüber jedem Wasserbezüger bzw. Abwasserlieferer respektiert werden, und dies grundsätzlich unabhängig davon, wie sich die entsprechende kommunale Betriebsrechnung zusammensetzt. Lediglich so kann auch das höherrangige und anzustrebende Ziel erreicht werden, dass sich der Konsument gewässerschutz- und umweltrechtlich möglichst korrekt verhält. Schon deshalb ist der angefochtene Gemeindevorstandsentscheid samt der ihm zu- grunde liegenden Rechnungsstellungen aufzuheben. Die fragli- chen Rechnungen sind zumindest auf eine vertretbare Grund- gebühr von höchstens ca. 70 % (so bereits: VGU A 11 45 – 47) der erhobenen Beiträge festzulegen. Eine derartige Übergangslösung drängt sich schon aus Gründen der rechtsgleichen Behandlung aller Gebührenpflichtigen in der Gemeinde auf. Im Übrigen haben die Beschwerdeführer selbst nicht einen gänzlichen Verzicht auf die Gebührenerhebung für die bezogenen Leistungen (2008 – 2011) beantragt, sondern zu Recht lediglich die Festlegung ihrer Gebühren unter Beachtung des Verursacher-, Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzips (vgl. Ziff. 3 ihres Rechtsbegehrens). Für die Erhebung verbrauchsabhängiger Gebühren (Anteil ca. 30 %) hat die Gemeinde bisher aber überhaupt noch keine ge- setzliche Grundlage. A 11 55 Urteil vom 22. August 2013 Die dagegen an das Bundesgericht erhobene Beschwerde in öf- fentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist noch hängig.